1. Introduzione ed opzioni possibili nel parlare d’Europa
Scrivere d’Europa è problematico. Chi comincia a leggere un articolo su questo argomento solitamente ne sa poco in partenza, e chi lo ha scritto dà spesso per scontato la conoscenza di regole che in verità il lettore non ha. L’Europa (meglio sarebbe dire, l’Unione europea) è un’istituzione veramente complicata: come Waters ricorda, citando una vecchia considerazione di Vaclav Havel, essa sembra una macchina perfetta, che non emoziona, e che può appassionare solo quelli a cui piacciono le macchine.
Ora, dopo tanti anni, è netto in tutti il giudizio che essa non è più neppure una macchina perfetta. Non emoziona, e per di più è inefficiente.
I trattati sovrapposti, le molteplici istituzioni, la mancanza di chiarezza sui compiti che le istituzioni stesse effettivamente hanno e su quali siano i loro limiti, non facilita a nessuno, neanche agli addetti ai lavori, una lettura obiettiva di cosa sia e di cosa faccia l’Unione europea. Allora, piuttosto che analizzare l’Unione europea in sé, preferiamo partire da alcuni assunti di base, e poi muoverci a partire da essi:
a) le istituzioni europee così come sono non vanno bene. A chi, leggendomi, tra sé e sé pensa che mi sbagli e che stiano funzionando bene, va il mio invito a prendere la Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea e di leggervi dentro: giudichi da sé. Nuovi eventi poi implicano un rinnovamento del quadro istituzionale: c’è stato l’euro, c’è stato l’allargamento, c’è una ripartizione delle competenze non precisa, ecc. ecc. Ci sono stati, poi, i NO dei referendum olandese e francese del 2005, e di quello irlandese di pochi giorni fa, i quali non vanno tanto interpretati come un NO all’Europa che deve venire, bensì come un NO a quella presente. Ne consegue che da tale Europa dobbiamo muoverci via, bisogna uscirne. Già, ma come? Tutti arrivano a questa conclusione, andare avanti, andare avanti, come fosse una necessità ineluttabile, ma poi non dicono come, e verso dove. Come cambiare, dunque? In che direzione muoversi?
Risposta possibile: «Occorre ritornare alle nostre radici». Cosa significa ritornare alle nostre radici? Arrivare, come chiedeva Havel, ad un’Europa per cui ci si possa emozionare. Tale ipotesi, nel contesto politico attuale, è difficilmente proponibile: quali sarebbero gli statisti in circolazione in grado di farsene carico? Non mi viene in mente alcun nome. Ci si può chiedere, ad ogni modo, se l’approvazione del trattato di Lisbona e l’adozione della Carta dei diritti sono un ritorno a tali origini. La mia risposta è che di sicuro non lo sono, né intendono esserlo. La strategia attuale è dichiaratamente diversa: col trattato di Lisbona i capi di stato europei vanno in un’altra direzione, quella di riproporre un’Europa senz’anima, col tentativo, almeno, di farla funzionare. A nostro avviso l’idea che è passata tra i leader europei è questa seconda. Ancora, però, ci si deve chiedere: il trattato di Lisbona riorganizza bene l’Unione europea? Che cos’è e cosa dice questo trattato di Lisbona? Qualora, infine, non dicesse nulla di nuovo, perché prolungare una paralisi burocratizzante e non auspicare uno shock terapeutico che scuota un po’ il mondo degli euro-tecnocrati?
A queste domande ognuno risponda come crede. Per rispondervi, però, è fondamentale conoscere almeno qualcosa dell’Unione europea attuale e di quella che uscirà dal trattato di Lisbona, e qui arriviamo al secondo assunto:
b) si sa molto poco del trattato di Lisbona. Di seguito si daranno, perciò, alcuni elementi per capire cosa dice tale trattato.
2. Elementi per capire, domande a cui rispondere
a) Cos’è il trattato di Lisbona?
Il trattato di Lisbona è un accordo internazionale firmato il 13 dicembre 2007 dai 27 paesi membri dell’Unione europea (sito dedicato, http://europa.eu/lisbon_treaty/index_it.htm ; sullo stato delle ratifiche cfr. http://europa.eu/lisbon_treaty/countries/index_it.htm# ) che riorganizza le istituzioni europee mediante modifiche di trattati precedenti. Il trattato, letto da solo, è incomprensibile perché è una ridda di modifiche, abrogazioni, rinvii e integrazioni dei trattati precedenti. Le versioni consolidate dei trattati e dei relativi protocolli e annessi sono stati pubblicati 5 mesi dopo la firma a Lisbona, il 9 maggio 2008, e sono reperibili ai siti appena citati. Il trattato di Lisbona dà origine a due nuovi trattati, il trattato sull’Unione europea e il trattato sul funzionamento dell’Unione europea. A fianco di questi due trattati sono stati approvati anche numerosi protocolli ed annessi volti a disciplinare anche altri problemi sostanziali (cfr. il protocollo 2 dedicato alla applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità, al sito http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2008:115:0201:0328:IT:PDF , p. 6 ss.). Inoltre la Carta dei diritti fondamentali approvata a Nizza nel 2000 diviene obbligatoria (questo è importante soprattutto perché vincolerà anche l’operato dell’Unione; il testo della Carta è al sito a http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/it/oj/2007/c_303/c_30320071214it00010016.pdf ).
b) Cosa dice il trattato di Lisbona?
Tutti questi accordi recepiscono molti orientamenti e sviluppi che già in precedenza le istituzioni europee avevano fatto propri attraverso la prassi e le decisioni della Corte di giustizia delle comunità europee, ma aggiungono anche diverse novità.
– Innanzitutto rafforzano la Commissione e il Parlamento europeo, e conferiscono un ruolo ai parlamenti nazionali nei procedimenti decisionali. Sono poi riorganizzati i meccanismi di approvazione degli atti comunitari e soprattutto viene definita con maggiore precisione la ripartizione delle competenze tra istituzioni europee e Stati membri.
– A partire dal 2014 la Commissione conterà meno membri e avrà procedure più semplificate. La Commissione, composta da commissari nominati dai governi nazionali, aveva (ed ha anche con il trattato di Lisbona) il potere di iniziativa legislativa nell’ambito dell’Unione. Dalla stessa data anche il Parlamento europeo, composto da deputati eletti direttamente dai cittadini, sarà ridotto nella composizione: il Parlamento ha il potere di emendare e di intervenire sulle proposte legislative della Commissione per cui è prevista la codecisione. Il Consiglio ha poi il compito di approvare il testo finale.
– In particolare, col trattato di Lisbona verrà adottato anche un nuovo modo di approvare le decisioni in seno al Consiglio. Cito dal sito della UE: «il voto a maggioranza qualificata in seno al Consiglio sarà esteso a nuovi ambiti […] A partire dal 2014, il calcolo della maggioranza qualificata si baserà sulla doppia maggioranza degli Stati membri e della popolazione, in modo da rappresentare la doppia legittimità dell’Unione. La doppia maggioranza è raggiunta quando una decisione è approvata da almeno il 55% degli Stati membri che rappresentino almeno il 65% della popolazione dell’Unione».
– Per quanto riguarda le competenze esclusive e concorrenti dell’Unione europea, riporto direttamente quanto dice il trattato sul funzionamento dell’Unione europea:
«Articolo 3
1. L’Unione ha competenza esclusiva nei seguenti settori:
a) unione doganale;
b) definizione delle regole di concorrenza necessarie al funzionamento del mercato interno;
c) politica monetaria per gli Stati membri la cui moneta è l’euro;
d) conservazione delle risorse biologiche del mare nel quadro della politica comune della pesca;
e) politica commerciale comune.
2. L’Unione ha inoltre competenza esclusiva per la conclusione di accordi internazionali allorché tale conclusione è prevista in un atto legislativo dell’Unione o è necessaria per consentirle di esercitare le sue competenze a livello interno o nella misura in cui può incidere su norme comuni o modificarne la portata.
Articolo 4
1. L’Unione ha competenza concorrente con quella degli Stati membri quando i trattati le attribuiscono una competenza che non rientra nei settori di cui agli articoli 3 e 6.
2. L’Unione ha una competenza concorrente con quella degli Stati membri nei principali seguenti settori:
a) mercato interno,
b) politica sociale, per quanto riguarda gli aspetti definiti nel presente trattato,
c) coesione economica, sociale e territoriale,
d) agricoltura e pesca, tranne la conservazione delle risorse biologiche del mare,
e) ambiente,
f) protezione dei consumatori,
g) trasporti,
h) reti transeuropee,
i) energia,
j) spazio di libertà, sicurezza e giustizia,
k) problemi comuni di sicurezza in materia di sanità pubblica, per quanto riguarda gli aspetti definiti nel presente trattato.
3. Nei settori della ricerca, dello sviluppo tecnologico e dello spazio, l’Unione ha competenza per condurre azioni, in particolare la definizione e l’attuazione di programmi, senza che l’esercizio di tale competenza possa avere per effetto di impedire agli Stati membri di esercitare la loro.
4. Nei settori della cooperazione allo sviluppo e dell’aiuto umanitario, l’Unione ha competenza per condurre azioni e una politica comune, senza che l’esercizio di tale competenza possa avere per effetto di impedire agli Stati membri di esercitare la loro.
Articolo 5
1. Gli Stati membri coordinano le loro politiche economiche nell’ambito dell’Unione. A tal fine il Consiglio adotta delle misure, in particolare gli indirizzi di massima per dette politiche. Agli Stati membri la cui moneta è l’euro si applicano disposizioni specifiche.
2. L’Unione prende misure per assicurare il coordinamento delle politiche occupazionali degli Stati membri, in particolare definendo gli orientamenti per dette politiche.
3. L’Unione può prendere iniziative per assicurare il coordinamento delle politiche sociali degli Stati membri.
Articolo 6
L’Unione ha competenza per svolgere azioni intese a sostenere, coordinare o completare l’azione degli Stati membri. I settori di tali azioni, nella loro finalità europea, sono i seguenti:
a) tutela e miglioramento della salute umana,
b) industria,
c) cultura,
d) turismo,
e) istruzione, formazione professionale, gioventù e sport,
f) protezione civile,
g) cooperazione amministrativa».
– Viene esteso infine a tantissime materie quel procedimento di approvazione che ora è chiamato procedura di codecisione e che nel trattato di Lisbona è rinominato procedura legislativa ordinaria. Tale modo di approvare le decisioni in seno all’Unione europea rappresenta il procedimento più democratico per approvare un atto legislativo dell’Unione. Esso è piuttosto complesso: in sintesi, l’iniziativa legislativa è sempre della Commissione europea, tuttavia il Parlamento europeo ha il potere di proporre modifiche, ed il Consiglio ha l’ultima parola per dire se recepirle o meno (sul funzionamento della codecisione cfr. http://europa.eu/scadplus/glossary/codecision_procedure_it.htm e la complessa ma completa guida al sito http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/CodecGuide.IT.pdf ).
c) L’Italia ha ratificato il trattato di Lisbona? Si farà un referendum sul trattato?
L’Italia non ha ancora ratificato il trattato. La procedura di ratifica dipende dal diritto interno di ciascuno Stato: per l’Italia, ai sensi dell’art. 80 della nostra Costituzione, spetta alle camere approvare «con legge la ratifica dei trattati internazionali che sono di natura politica». Ai sensi dell’art. 75, inoltre, non è ammesso il referendum abrogativo per le leggi «di autorizzazione a ratificare trattati internazionali». Può parere strano, ma la nostra Costituzione, invece, prevede la possibilità che si richieda un referendum confermativo per gli statuti regionali (art. 123), per l’istituzione di nuove regioni o per il passaggio di un comune o di una provincia da una regione ad un’altra (art. 132); tuttavia ciò non è possibile per quanto riguarda il percorso di unificazione europea.
d) Cosa succede col NO dell’Irlanda?
L’art. 6 del trattato di Lisbona invece è chiarissimo laddove dice: «[…] 2. Il presente trattato entra in vigore il 1 gennaio 2009, se tutti gli strumenti di ratifica sono stati depositati, altrimenti, il primo giorno del mese successivo all’avvenuto deposito dello strumento di ratifica da parte dello Stato firmatario che procede per ultimo a tale formalità», (testo pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea del 17 dicembre; http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2007:306:0135:0135:IT:PDF ).
Il presidente della Commissione, Barroso, all’indomani del referendum irlandese ha rilasciato una dichiarazione in cui, tra l’altro, afferma: «Ho appena parlato col primo ministro irlandese Cowen, il quale mi ha precisato chiaramente che tale voto non può essere visto come un voto contro l’Unione europea. […] Ora i governi irlandese e degli altri Stati membri dovranno valutare cosa tale voto significa per il procedimento di ratifica. Il trattato è stato firmato da tutti e 27 i paesi membri, e vi è quindi una responsabilità congiunta di tutti nell’affrontare il problema.
Il Consiglio europeo si riunirà settimana prossima – quella è la sede dove si prenderanno decisioni congiunte relative a problemi che riguardano tutti noi» (cfr. l’originale all’indirizzo: http://ec.europa.eu/commission_barroso/president/pdf/statement_20080613.pdf ).
In tale dichiarazione non si fa menzione dell’unanimità richiesta dal trattato, ma si rimanda ogni decisione al prossimo Consiglio europeo. Probabilmente si negozierà, anche col premier irlandese, una soluzione per scavalcare il no espresso dal suo popolo.
e) Si faranno i referendum in Olanda, Francia o in altri stati come nel 2005?
No: allora Francia e Olanda proposero un referendum, benché per le leggi di tali Stati non fosse obbligatoria una consultazione popolare. Esso era stato indetto per fare le cose il più democraticamente possibile. Per il trattato di Lisbona, siccome c’era timore di vederlo rigettare, i due Stati non lo hanno riproposto. Nessun altro Stato ha in progetto di presentare referendum. Lo potrebbe fare, forse, il Regno Unito, benché il primo ministro Brown abbia già detto che non intende farlo. Il quotidiano Telegraph intanto ha lanciato una petizione per chiedere il consulto popolare: nel caso si votasse, i sondaggi danno per certa, e con larga misura, la vittoria del no.
f) Il trattato di Lisbona riproduce la Costituzione europea?
Di fatto sì. Cambia veramente poco rispetto al testo del trattato-costituzione arenatosi nel 2005. Per chi volesse leggere una comparazione frase per frase, su colonne giustapposte e con note esplicative tra i nuovi trattati e la vecchia costituzione-trattato, consiglio il sito http://www.openeurope.org.uk , sezione “Research”, dove si trovano anche molti testi su Lisbona e dintorni. Il sito è anche interessante perché presenta le ultime dal mondo anglosassone circa il continente Europa. Il tono non è euroscettico, è comunque critico e le analisi sono molto curate. Il fatto che il trattato di Lisbona riproduca il trattato-costituzione dovrebbe fare innervosire i francesi e gli olandesi, i quali avevano esplicitamente rifiutato il testo di allora, e se lo vedono riproposto oggi solo dopo un leggero make-up.
(Sante Pollastro)